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疫情沖擊全球糧食安全,中國糧食安全的底氣從何而來

發布日期:2020-06-28   來源:人民論壇網 中國油脂網

 作者:田志宏,系中國農業大學經濟管理學院教授
 
新冠肺炎疫情沖擊了農業生產、貿易、商品價格和居民購買力,對糧食安全構成了威脅。我國采取的嚴格封鎖和隔離措施有效遏制了疫情蔓延,但也對包括農業生產和貿易在內的經濟活動產生了顯著的負面影響。由于緩沖庫存充足以及國內供應鏈保持暢通,新冠肺炎疫情未對我國糧食安全保障產生重大的沖擊,但隨著國內需求復蘇以及國際市場不確定性將對我國未來一段時間的糧食安全構成挑戰,需要在恢復農業生產、加強市場監測預警、促進國際貿易通暢等方面采取切實有效的措施。長遠來看,需要順應糧食消費隨經濟發展呈現的新特征和新趨勢,堅定優化糧食種植結構和促進農業對外合作的步伐,充分利用兩個市場、兩種資源保障國家糧食安全。
 
新冠肺炎疫情對全球糧食安全的影響機理
 
1996年,世界糧食安全首腦會議對糧食安全的定義做了豐富且被普遍認同和采用的表述,“所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得滿足其飲食需求和積極健康生活的食物偏好的充足、安全和營養的食物”。按照這一定義,聯合國糧食及農業組織(FAO)明確了糧食安全的四大維度,即可供性、獲取性、利用性和穩定性。新冠肺炎疫情對糧食供應和需求的影響將直接和間接作用于糧食安全的四個維度。
 
疫情沖擊了糧食生產和貿易,破壞糧食可供性。為應對疫情實施的封鎖措施和自我隔離行為會減少勞動力供應,進而可能導致耕地面積減少和限制農作物管理,最終造成收成下降。這種負面影響在農業生產系統為勞動密集型的發展中國家尤為突出。隨著疫情在全球蔓延,一些糧食出口國開始擔憂本國農業生產和糧食供應不足問題,進而采取出口禁止或限制措施。例如,作為世界第二大大米出口國的越南于2020年3月25日起暫停對大米出口的授權,以優先保障國內供應和價格穩定。此外,疫情蔓延還會引發港口關閉和物流障礙,迫使糧食貿易鏈中斷。3月中旬,阿根廷兩大主要農產品出口港口Rosario和Timbues先后被迫暫時關閉。對于糧食儲備不足的國家,生產和貿易中斷的發生會嚴重威脅他們的糧食可供性。
 
疫情引發經濟衰退和購買力下降,威脅對糧食的獲取和利用。感染率和死亡率引起的供應沖擊、限制流動性的隔離措施,以及由于供應鏈受限和信貸緊縮導致的商業成本上升,都將全面影響經濟,導致經濟增長放緩或經濟衰退。經濟活動減緩和流動限制可能會減少家庭的收入和購買力,特別是在欠發達國家的城市地區。如果政府缺乏啟動相關社會安全網計劃(例如食物銀行和現金轉移)的財政資源,那么該國受影響的家庭很容易陷入糧食不安全境地。人們會轉向更便宜但營養價值較低的食品,從而導致營養不足的增加。如果疫情危機持續時間足夠長,則可能進一步導致脆弱人口卡路里攝入的廣泛下降。國際貨幣基金組織(IMF)4月的預測數據顯示,2020年全球經濟將收縮3%;疫情造成的經濟衰退將導致所有國家的GDP增長率減少2%-10%,糧食凈進口國營養不良的人口數量也將增加1440萬-8030萬。
 
新冠肺炎疫情未對我國糧食安全構成重大沖擊的原因
 
為了遏制新冠肺炎疫情蔓延,我國實行了嚴格的封鎖和隔離措施,在一定程度上影響了糧食和其他農產品的生產、流通和可獲取性。然而,疫情防控期間我國糧食供應和價格總體穩定,這主要歸功于持續穩定的糧食增產成就以及充裕的糧食儲備。此外,黨的十八大以來,我國脫貧攻堅取得顯著成就,大大降低了與貧困相關的糧食不安全發生率。
 
一是我國糧食生產能力不斷提升。我國堅持立足國內保障糧食基本自給的方針,實行積極的農業支持政策和嚴格的耕地保護制度,實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略,持續推進農業供給側結構性改革和體制機制創新。盡管人口快速增長、城市化空前擴張、耕地流失和水資源短缺,但中國仍以僅占世界7%的耕地養活了世界21%的人口。近10年間,我國糧食產量持續增加,2019年產量最高達6.64億噸,比2018年增加0.9%,創歷史新高。稻谷和小麥產需有余,完全能夠自給,谷物總體自給率超過95%,為保障國家糧食安全、促進經濟社會發展和國家長治久安奠定了堅實的物質基礎。“手中有糧,心中不慌”“將中國人的飯碗牢牢端在自己手上”的理念已成為現實。
 
二是我國糧食儲備和流通能力持續增強。經過多年的完善和調整,我國已經建立了完備的糧食儲備系統。無論是從糧食儲備量、儲備品種、儲備系統看,還是從企業加工能力看,我國完全有底氣、有能力應對各種市場風險,滿足市場需求和穩定市場價格。2014年起,各地均遵循“產區儲備規模保持3個月銷量、銷區保持6個月銷量、產銷平衡區保持4個半月銷量”的原則重新核定并增加了糧食儲備規模,有效保證了各地區糧食穩定供給。結合地方儲備糧均衡輪換制度,同時保證了儲備糧食的質量和數量。此外,大中城市還建立了滿足10-15天的成品糧油儲備,多元市場主體也建立了維持正常生產的商品庫存。糧食物流骨干通道全部打通,公路、鐵路、水路多式聯運格局基本形成,原糧散糧運輸、成品糧集裝化運輸比重大幅提高,糧食物流效率穩步提升。
 
三是國際糧食市場供應充裕,糧價未受到個別國家出口限制政策的沖擊。國際谷物理事會預測,2020世界小麥、大米、玉米和大豆的產量都將達到創紀錄水平,小麥和大米的庫存也將增加。新冠肺炎疫情全球蔓延趨勢加劇使得一些國家對主要大宗商品實施了貿易限制,以確保國內穩定的糧食供應。以小麥為例,2020年3月22日,哈薩克斯坦禁止出口小麥粉,3月30日,解除出口禁令并宣布小麥和小麥粉的出口配額;3月30日,烏克蘭為小麥出口設定最高限額。北非和中東地區高度依賴小麥進口的國家開始爭相增加儲備。不過,由于小麥供應前景整體良好,這些出口國的出口限制政策并未給價格造成太大壓力。FAO市場監測數據顯示,3月小麥國際價格環比下降了2.2%。就大米而言,人們擔心泰國干旱可能進一步加劇疫情對國際大米市場供應的沖擊,在越南宣布暫停大米出口后,出口國和進口國的消費者購買量都大幅上升。大米價格一度達到了多年來的最高水平,但隨后出現回落。3月大米國際價格環比增長不到5%。相比之下,由于用于動物飼料和生物燃料生產需求減少,玉米和大豆價格環比跌幅均超過了3%。
 
四是脫貧成就顯著,大大提升我國貧困人口對糧食的獲取能力。貧困人口通常是最容易遭受因突然的沖擊(例如經濟或氣候危機)或周期性事件(如季節性糧食不安全)而失去糧食供應的威脅。FAO、世界銀行等國際組織紛紛警示各國政府要格外關注貧困或脆弱群體在新冠肺炎疫情大流行期間的糧食獲取能力。從這個角度看,糧食不安全是一個與貧困密切相關的消費問題。提高窮人實際收入或資產價值的政策舉措能夠增強糧食安全。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視脫貧攻堅工作,深入推進脫貧攻堅,取得了重大決定性成就。2013-2019年,832個貧困縣農民人均可支配收入由6079元增加到11567元。全國建檔立卡貧困戶人均純收入由2015年的3416元增加到2019年的9808元。貧困群眾“吃穿兩不愁”質量水平明顯提升。即使工作機會和收入受疫情影響有所下滑,他們的糧食安全和營養也不至于陷入危險之中。
 
疫情危機后我國糧食安全面臨的主要挑戰
 
我國糧食安全保障在疫情防控期間經受住了嚴峻考驗,但未來一段時間內仍面臨很大的挑戰。一方面,復工復產帶來的需求逐漸恢復預計會給供給側帶來壓力,食品價格有出現上漲的可能;另一方面,一些世界主要糧食出口國疫情仍十分嚴重,封鎖和隔離措施持續時間越長,對其糧食系統的壓力就越大,未來可能甚至再次實行出口限制措施,以優先保障本國糧食供應。
 
第一,隨著復工復產推進,在外就餐需求增大,預計需求波動會增加農產品供應壓力。疫情防控期間,酒店和餐館就餐大幅下降,肉類、水產品、水果、蔬菜、食用油等農產品需求顯著下降。復工復產后,集團消費會突然增大,預計出現短期突增的大批量購買,從而引發一定的波動。疫情防控的早期階段,運輸不暢阻礙了農業生產資料的購置,線下售賣農業生產資料的商戶大多關門閉市,線上售賣農業生產資料的電商也大都短期不發貨或者無貨可發。人員流通不暢也給農業生產活動帶來諸多不便,一些租用其他村落的土地進行生產的種植戶無法及時將生產資料運往所耕種的土地,一些需要大量用工的種植大戶很難找到雇工,不少地區植保下鄉、技術下鄉等生產性服務也無法開展。此外,易腐的高價值農產品在全國范圍內都出現了嚴重滯銷問題,種養戶損失慘重,很大程度上影響到他們在下一個生產周期的投入以及持續經營的積極性??梢灶A見,未來一段時期內,食品需求的釋放會給我國農業供給側帶來一定的壓力,食品價格上漲風險加劇。
 
第二,農業資源緊缺日益約束國內糧食生產能力的局面沒有改變。經過艱苦奮斗和不懈努力,我國依靠自己的力量實現了糧食基本自給。然而,“高投入、高產出”的集約化生產模式對有限的水土資源和農村環境造成了巨大壓力。我國每畝耕地化肥施用量約為發達國家的3倍,農藥利用率約為33%,低于發達國家20-30個百分點,使得耕地次生鹽漬化、酸化等問題非常嚴重。2013年中國中重度污染耕地達到5000萬畝左右,耕地污染超標率為19.4%,超標面積達3.5億畝。糧食生產還消耗大量原本就稀缺的水資源,華北平原用于農業的地下水消耗占全部地下水消耗的80%以上,該地區已形成世界最大的地下水漏斗。為了糧食生產的可持續性,我國實施了一系列控制農業生產資源過度使用的措施,例如,化肥和農藥施用量零增長計劃、耕地輪作休耕計劃、最嚴格水資源管理制度等。在經濟增長和城市化擴張持續刺激糧食需求增加的背景下,農業生產資源的日益稀缺增加了我國糧食供應的管理難度。
 
第三,大豆等重要農產品的進口供應形勢不容樂觀。本世紀以來,高波動水平成為農業大宗商品價格的一個關鍵特征。價格波動增強了依賴全球貿易保障糧食安全的風險。在經濟持續快速增長和城市化的過程中,中國保持了相當高的主糧自給水平,有選擇地將飼料糧和油料糧的生產外包。用于榨油和動物飼料原料的大豆是我國戰略性意義最突出的進口農產品,進口依賴程度高,2019年進口量達到8551萬噸,進口依存度達到83%,并且來源集中于巴西和美國。受中美貿易摩擦影響,過去兩年中,我國一半以上的進口大豆來源于巴西。近年來,我國啟動了對巴西的大規?;A設施投資,以改善巴西大豆的出口物流體系,參與主要出口國糧食供應網絡的構建在一定程度上促進了我國進口的自主性和穩定性。值得注意的是,由于巴西政府一直未采取嚴格的封鎖和隔離措施,新冠肺炎疫情感染和死亡人口持續攀升。未來,該國政府可能會迫于壓力加大防控力度,農產品生產和出口物流體系勢必會受到一定程度地破壞,進而威脅對我國大豆的穩定供應。2020年1月15日,美國與我國簽署了第一階段經貿協議。作為協議的一部分,我國正在恢復對美國大豆的進口,但進口是否通暢同樣取決于疫情在美國的蔓延程度及其防控勢態。
 
第四,主要出口國貿易限制措施具有不可預測性,增加國際糧食市場的不確定性。對穩定國內價格越來越普遍的反應是實行貿易限制。價格快速上漲的商品凈出口國可以通過臨時頒布出口禁令來緩解價格上漲。如果該國出口規模和市場份額足夠大,則出口禁令可能會加劇全球價格波動。2020年3月下旬以來,一些國家先后針對糧食等重要農產品實施出口限制措施。由于全球市場儲備總體充足、收成前景良好,這些措施并未造成大范圍的恐慌性購買以及價格的持續飆升。當前,這些國家出口限制政策有所放松或是被取消,但此類政策未來仍有抬頭可能性,特別是在美國和巴西等主要糧食出口國國內疫情防控形勢尚未明朗的背景下。國際社會在糧食出口限制措施有損國際市場供應和價格穩定方面已形成普遍的共識,但以世界貿易組織(WTO)為核心的多邊貿易體制尚未構建強有力的出口限制約束機制。如果疫情全球蔓延勢態進一步惡化,出口國尤其是發展中國家隨時可能出于優先保障本國糧食安全的合法動機啟動對重要農產品的出口限制政策。由于全球谷物和油料市場的出口國比進口國集中得多,新一輪的出口限制可能會引起更大范圍和程度的恐慌性購買和囤積,全球糧價波動將難以預期,這將嚴重威脅進口國的糧食可供性和穩定性。
 
疫情危機后保障我國糧食安全的具體對策
 
迄今為止,由于全球糧食庫存相對充足以及受影響國家實施嚴格的隔離措施引致需求較為疲軟,新冠肺炎疫情對全球糧食供應鏈的破壞性仍較為有限。然而,從中長期來看,對全球糧食供應和糧食價格的潛在風險將取決于疫情的持續時間和嚴重程度。糧食安全關乎國家獨立、政局穩定、經濟發展和社會安定,應當未雨綢繆,采取針對性措施提供自身供給能力以保障我國糧食安全。
 
第一,順應糧食消費新趨勢,加快優化糧食生產結構。長期以來,我國堅定實施口糧絕對自給方針,耕地資源優先滿足小麥和稻米生產。與日本、韓國等同樣具有人多地少水缺的國家相比,我國口糧自給率和儲備水平是相當高的。一般而言,隨著經濟發展,口糧消費會呈現先增后減的趨勢。我國口糧人均消費量從1960年的90公斤在波動中增至1984年179公斤的峰值,而后持續降至2013年的151公斤。相反,受收入增長和城市化快速發展的推動,我國飼料糧需求迅速增長,超過了國內生產能力,不得不依靠從其他國家進口大豆。大豆貿易已成為國際糧食市場風險向國內市場傳導的重要途徑??紤]到國內口糧生產能力已十分堅實,未來口糧消費仍將繼續下降以及農業食品系統的主要壓力將來自于向動物蛋白飲食過渡的影響,有必要進一步加快種植結構的調整,將耕地資源以及育種和農機技術研發資金適當向大豆產業傾斜,提高國產大豆產業競爭力。
 
第二,制定臨時性補貼和信貸計劃,恢復農戶和農業企業生產經營積極性。疫情防控期間,農產品滯銷導致農戶和企業收入下降,可能直接影響到未來一個時期內我國農產品穩定供應。此外,由于無法外出打工,農戶非農業收入也會有所下滑,為農業生產經營籌集資金變得更困難。政府應當盡快出臺救濟計劃,為農民和中小型農業企業提供關鍵支持,以維護我國食品供應鏈的完整性并確保所有人繼續獲得他們所需的糧食。政府制定臨時性救濟計劃,可以通過三種機制實施:一是市場促進,即向產品價格和市場供應鏈受到疫情影響的農業生產者提供直接收入補貼;二是食品采購,即針對重要農產品進行政府采購,建立戰略緊急儲備;三是營銷支持,例如,大力發展直播電商等新模式農產品網絡營銷,為農業經營主體提供電商培訓、加工包裝、物流倉儲、網店運營、商標注冊、營銷推廣、小額信貸等全流程服務。同時,政府應對農業企業進行資金和信貸支持,以避免其維持業務持續經營的財務枯竭,還可以通過減少或延遲稅收和社會保險費來減輕農業企業的負擔。
 
第三,加強對糧食市場監測預警和信息通報,避免恐慌性購買和囤積。雖然疫情的迅速蔓延造成了許多不確定性,但全球糧食市場仍保持著良好的平衡,谷物庫存充裕以及出口可用性足以滿足預期的需求,據FAO提供的最新資料,世界谷物的庫存消費比為30.7%,處于歷史較高位置。盡管如此,各國人民仍對臨時封鎖對國內物流和國際貿易的影響日益感到擔憂,恐慌性購買行為時常發生。我國部分重要農產品高度依賴進口,即使國內疫情限制性措施逐漸解除并且復工復產,這種恐慌情緒依舊容易向國內消費者傳導。政府應切實做好國內外糧食價格、生產、消費、庫存和貿易措施等信息的動態監測和通報,使生產者、消費者、貿易商和加工商能夠理性判斷,遏制糧食市場出現不必要的恐慌性購買和囤積行為。對于大豆等高度依賴進口的產品,應提前謀劃,密切關注疫情對我國進口大豆的影響。強化監測預警,與主要出口國加強協調,力爭把疫情對大豆供應鏈的影響降到最低。
 
第四,加強與FAO、WTO等國際組織的立場溝通和合作,遏制農業貿易限制措施再次抬頭。2007-2008年全球糧食價格危機的應對經驗證明,出口國為增加國內糧食供應而限制出口,可能導致世界糧食市場出現嚴重混亂,進而引發價格飆升和波動加劇。在越南和哈薩克斯坦等宣布為確保新冠肺炎疫情封鎖期間本國糧食供應而實現出口限制措施不久之后,FAO、WTO和世界衛生組織(WHO)就發出聯合聲明強調此類措施對全球糧食安全的破壞性后果,必須加以遏制,同時呼吁各國確保將制止新冠肺炎疫情大流行的措施對全球貿易和糧食安全的負面影響降至最低。我國政府應該繼續加強與上述國際組織的密切溝通和合作,堅持全球市場開放和自由貿易原則,本著保障世界各國人民糧食安全和營養的堅定立場,反對任何以鄰為壑、破壞全球糧食供應鏈的單邊貿易限制措施,避免糧食供求失衡加劇全球饑餓和營養不良。
 
第五,加快推進農業對外合作,完善農業全球化戰略布局。立足于人多地少水缺的基本國情,中國利用國際市場和資源調劑和補充國內糧食供給具有必然性。新冠肺炎疫情大流行再次驗證了世界糧食貿易體系的波動性、風險性和不確定性。我國需要堅定利用兩種資源、兩種市場保障糧食安全的戰略方針。一方面,要加大對發展中國家的農業技術援助和資金援助。鑒于全球糧食市場是一個整體,中國對世界任何國家提高糧食產量的貢獻都將降低價格,穩定市場,從而幫助自身進口,即使這些農產品沒有返銷回國。另一方面,鼓勵企業在農業資源豐富、基礎條件較好的國家實施從種植、加工、倉儲、運輸到營銷的全產業鏈布局,只有在全球糧食供應網絡中掌握主動權,才能有效防范和控制貿易對糧食安全產生的風險。
 

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